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引言
随着《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的印发，标志着国土空间规划编制工作全面开展，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。通过多年的“多规合一”规划编制工作，已经初步实现城乡建设规划、土地利用规划、主体功能区规划、五年规划、生态保护等相关规划与多个编制主体间的协调统一，解决相互之间存在的矛盾与冲突，探索建立“多规合一”协调统筹平台与机制，尝试制定技术规范与标准，为国土空间规划编制奠定坚实基础。
上海市在新一轮区、镇总体规划编制过程中率先启动城镇总体规划与土地利用总体规划共同编制，提出在新一轮乡镇总体规划编制过程中，实现发展与保护理念在空间上实质性的落地，做到城镇建设规划和土地利用总体规划的全面融合，涵盖专项规划、郊野单元规划、近期建设规划等内容， 落实乡镇各类空间要素的边界与面积，制定系统化、 化的城镇发展管控与引导指标体系，在落实上位规划的同时优化与控制性详细规划之间的传导途径，形成新市镇层面的“多规合一”数据平台，实现全域各类空间的垂直管控。
本文结合《上海市崇明区新河镇国土空间规划（-）》编制实践，对乡镇国土空间规划编制技术路径展开研究，探索乡镇国土空间规划编制工作重点与难点，创新乡镇国土空间规划编制技术方法。
01
乡镇国土空间规划编制探索
乡镇作为城镇空间与农村空间链接的重要纽带，是实现城乡统筹发展与保护最主要环节之一。在传统规划编制过程中，乡镇层面各项规划间的矛盾和冲突尤为突出，存在协调难度大、现实缘由多、土地空间矛盾尖锐、建设管理复杂等诸多现实问题。乡镇国土空间规划编制为有效解决上述问题与矛盾带来机遇与契机，在承接上位国土空间规划各项宏观战略性目标的分解落实的同时，坚持生态保护与城乡发展并重，统筹管控全域各类建设空间，制定乡镇全域“一张蓝图”。
1.1
乡镇国土空间规划编制目的
乡镇国土空间规划作为实现乡镇全域主体功能区规划、土地利用规划、城乡建设规划、村庄建设规划等空间规划融合为统一的国土空间规划的载体，应当以谋划发展战略，管控全域空间要素作用为目的。
首先，乡镇国土空间规划应当以谋划发展战略为目的。坚持生态保护优先，严苛坚守生态底线，保护“山水林田湖草”生命共同体，推进生态文明建设；树立“ 蓝图”战略，在规划编制中锁定城镇开发边界，控制城乡建设无序扩张，谋划远景发展的 蓝图；强化全域各类发展要素统筹，整合各类各级保护空间与发展空间；制定阶段化发展引导，着重加强近期发展布局与远期发展空间预控。其次，乡镇国土空间规划应当以管控全域空间要素为目的。在规划编制过程中应严守常住人口、用地规模、生态红线、安全保障四条底线，加强 基本农田和生态敏感地区保护，优化乡镇全域空间与功能布局，提升乡镇与农村地区的综合服务功能提升乡镇与农村风貌形象与内涵品质，推进生产、生活、生态空间一体化发展。
1.2
乡镇国土空间规划编制任务
编制乡镇国土空间规划是对乡镇全域国土空间开发和保护“一张蓝图”的谋划与梳理，在对乡镇全域区域开发保护作出的科学性、法定性、具体性与实施性安排的同时，以处理好“发展与保护”、“承上与启下”、“近期与远期”三组关系作为核心任务。
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1.2.1任务一：处理好发展与保护关系
乡镇国土空间规划编制中应把处理好发展与保护关系作为首要任务。全域空间保护通过对资源环境保护、国土综合整治进行统筹安排，提升国土空间治理能力，构建分类分级的空间保护格局，制定空间用途管制的法定依据。全域空间发展通过对全域资源统筹整合，合理布局各类发展要素，推进乡镇全域经济向健康、协调、可持续的发展方向转变，保持经济、社会绿色高质量发展。
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1.2.2任务二：处理好承上与启下关系
乡镇国土空间规划编制应当加强“承上”与“启下”。严格落实上层级国土空间规划中强制性的内容，深化、细化上层级规划确定的目标体系、三区三线、用途分区、功能布局等内容。做好国土空间规划与详细规划、专项规划之间的传导与衔接，形成包括“指标、结构、名录、位置、分区、边界”六种形式的核心传导内容，保障国土空间规划的“一张蓝图”在各层级、各类型规划之间的一致性。
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1.2.3任务三：处理好近期与远期关系
乡镇国土空间规划编制应当着重处理好近期与远期关系。近期发展规划坚持实施性与操作性原则，结合乡镇现实条件因地制宜制定近期保护与发展重点任务，切实有效的针对乡镇现实问题提出解决方案，制定乡镇全域五年发展计划与近期实施重点。在空间发展“ 蓝图”的指导下，以空间集约高效利用为前提，加强远期发展研究，对发展条件不成熟的地区进行预控，为远期发展的不可能性预留充足的发展空间。
1.3
乡镇国土空间规划编制工作内容
乡镇国土空间规划编制内容
根据乡镇国土空间规划编制的目的与任务，在传承先行乡镇总体规划、土地利用规划等有关规划内的前置条件下，结合国家国土空间规划相关*策及上位层级国土空间规划要求，编制乡镇国土空间规划需要从三个层次制定具体共的工作内容。首先，将全域“一张蓝图”的构建作为乡镇国土空间规划编制首要工作内容，充分体现国土空间规划作为顶层设计的战略价值；其次，将衔接国家*策与战略、落实上层级规划要求、协调各类专项规划、统筹乡镇全域发展和保护要素布局、引导近期重点片区实施和指导详细规划编制作为中间层次工作的核心内容；第三，将制底图、定目标、守底线、重生态、优空间、强实施、数据库作为乡镇国土空间规划的具体工作内容。
1.4
乡镇国土空间规划编制四个变化
在过去城乡高速发展建设的进程中，传统乡镇规划受编制主体、上位规划等多重因素影响，存在重“外延”轻“内涵”等诸多问题。故乡镇国土空间规划相比规划需要实现从“建设空间”到“全域空间”、从“空间拓展”到“综合要素”、从“定性引导”到“定量管控”、从“一步到位”到“阶段实施”的四种重要变化。
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1.4.1从“建设空间”到“全域空间”的管控范围转变
传统乡镇总体规划、村庄布局规划以发展要素布局为重点，对建设空间谋划较多，对基本农田、土地整治、农业发展布局等内容研究较少；同时空间图斑不一致等问题在乡镇层面尤为突出。乡镇国土空间规划需在传承传统规划核心内容的基础，统筹全域保护空间与建设空间，对城镇建设用地、产业用地、村庄用地、耕地、林地进行统一规划，重点对 基本农田保护、生态环境保护、公共服务设施与空间布局、居民保障住房等内容进行科学布局。
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1.4.2从“空间拓展”到“综合要素”的发展模式转变
传统乡镇总体规划由乡镇地方*府主导编制，以镇区空间拓展为规划导向，导致镇区格局规模过大、老镇区更新发展动力不足。未来乡镇国土空间规划编制必须以“三区三线”为约束条件，结合乡镇实际发展条件，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等综合发展与保护要素布局。从外延扩展式发展模式转变为内涵提升发展模式，科学布局“三生”空间，保障全域各类要素科学布局。
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1.4.3从“定性引导”到“定量管控”的工作内容转变
乡镇国土空间规划在构建全域“一张蓝图”的基础上，需要融合乡镇总体规划、土地利用规划等多个规划指标体系，结合乡镇城乡发展的实际需要，合理、科学量化乡镇发展目标与定位，体现针对性与地方适宜性，构建突出空间管控、便于实施考核的乡镇国土空间规划指标体系。
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1.4.4从“一步到位”到“阶段实施”的实施方式转变
传统乡镇总体规划与土地利用规划所确定的城乡发展蓝图，由于乡镇快速发展阶段诸多不确定因素，各项发展定位、目的、策略、蓝图难以持续落实与实施，传统总体规划不得进行多次修改、修编或重编。乡镇国土空间在规划编制过程中严格落实上位规划确定城镇开发边界与特殊功能区（战略留白区）规模。在有限的建设空间范围内，保障乡镇可持续建设发展，在梳理近期发展与保护重点工作后，加强对远期发展阶段的研究，预留未来战略性功能导入空间。
02
上海市新市镇国土空间规划编制案例
通过分析《上海市崇明区新河镇国土空间规划（-）》规划编制程序、技术要求与成果规范等内容，从综合研判制定规划母图、梳理规划用地图斑与指标计算、构建数据化目标管控体系、完善规划管控内容传导机制、形成规划成果数据库等方面进行探索，为乡镇国土空间规划编制积累经验。
2.1
综合研判制定规划母图
在新河镇“两规合一”规划编制过程中，首先要面对如何统一规划编制工作母图和空间分类标准合一的问题。
资料收集清单
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2.1.1基期要素母图
由于土地利用规划中缺乏对城镇空间内用地功能细分，而总体规划中缺乏对农业、生态空间的保护措施与空间细分，且“二调更新数据”（规划编制之初“三调”工作并未展开）与现状实际建设、城规建设用地性质存图斑边界及功能不一致。为协调“两规合一”编制过程中规范及标准差异问题，解决单纯以土规或城规现状、分类为标准均存在的评估分析的弊端与问题，本次规划编制在上位规划确定的城镇开发边界基础上，考虑开发边界内以城规现状调查为准，开发边界外以“二调更新数据”为准，制定基期要素母图和基期用地指标表。
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2.1.2规划要素母图
规划要素母图是由上海市规划国土资源统一信息平台提供的基础要素底版，涵盖城市开发边界、产业发展、城乡体系、道路交通、公共服务设施及中心体系、村庄布局、生态空间、 基本农田等24个大类、95小类规划要素，整合形成规划要素母图，作为新河“两规合一”规划编制工作底图。
2.2
梳理规划用地图斑与指标计算
本次规划必需规划要素母图各要素图斑之间相互冲突的问题，保障空间功能的 属性，并制定空间规划指标体系。
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2.2.1梳理规划用地图斑
新河镇“两规合一”作为全域空间管控依据，结合国土空间规划对“三区三线”划定的要求，系统性梳理全域农业空间、城镇空间、生态空间的空间图斑边界与功能。
农业空间图斑梳理：解决道路红线、河道蓝线、保留村边界等占用基本农田的问题，本提出划定基本农田占补平衡片区，在其他空闲用地、复垦宅基地中补足基本农田，确保达到上位规划基本农田保有量目标，保障水利、道路等设施建设实施。
建设空间图斑梳理：在锁定城市开发边界、建设用地规模总量的基础上，明确开发边界内现状建设用地和开发边界外保留建设用地图斑，控制开发边界内新增建设用地图斑，划定开发边界外建设用地减量图斑。
生态空间图斑梳理：落实上位规划确定生态空间，在镇域内落实城市开发边界外“三类生态空间”与城市开发边界内的“四类生态空间”，采用分类差异化的空间管控措施，明确生态空间内工业用地减量、零星农村居民点搬迁图斑，划定新增农林空间图斑。
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2.2.2制定全新的空间指标体系
按照全域全要素管控的原则，形成建设用地、农用地、未利用地3大类空间指标；城镇建设用地、农村居民点用地、耕地、园地、林地、养殖水面、河湖水面、滩涂围地等其他未利用用地12个中类指标；并结合城镇建设空间合理化功能布局，对城镇建设用地进行细化到小类，对以上各类要素图斑进行分类统计和控制。按照全周期管理原则，进行基准年、近期、远期空间分类统计和控制，形成符合新时期空间管控要求、兼具各类规划指标体系优势、适应编制与管理紧密结合要求的指标体系。
2.3
构建数据化目标管控体系
本次规划采取“自上而下”、“因地制宜”、“定量与定性”相结合的方式，建立刚弹结合的指标传导体系。在落实上位规划确定的“人口规模、用地底线、生态底线、历史文化、生态环境、综合交通、基础设施、”7大类21项预期性和约束性指标基础上，结合新河镇发展实际情况与战略导向，科学、合理量化传统规划目标定位，构建数据化目标体系。
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2.3.1量化传统规划目标定位，构建数据化目标体系
在汲取传统规划指标体系优点基础上，将传统规划中对城镇发展定位的要求，转化为一套可控制、可传导、可实施、可考核的指标体系，并因地制宜的根据全区发展愿景和新河镇实际情况制定城镇发展综合指标。优化传统规划中人口规模目标，转变为常驻人口规模引导；结合人口发展趋势，在住房保障与公共服务设施方面提出相应的控制指标；通过对生态空间图斑梳理，合理提升森林覆盖率等生态指标；强化对公共交通、慢行交通和公交线网密度的引导，提出交通发展目标；切实保障城乡与人民群众安全需求，提出应急避难场所、消防与急救责任区等安全保障控制指标。最终形成涵盖人口规模、土地利用、历史文化保护等9大类、67项城镇综合发展指标。
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2.3.2借鉴土地利用规划经验，构建空间用途指标管控体系
本次规划编制吸取土地利用规划中全域用途管制优点，构建空间用途数据管控指标体系。加强对镇域建设空间减量化管控，面对开发边界外现状城镇建设用地超出规划建设用地总量的现实问题，结合郊野单元规划制定减量化工作计划，明确减量化图斑，制定减量化管控指标。制定文化红线管控指标，将历史文化保护及文化活动设施设定为文化空间红线，保障文化活动空间不被侵占。加强对特殊空间（战略留白区）管控，落实上位规划明确的战略预留空间，以现状工业用地及未开发利用空间为主划定战略预留区，预留城镇未来发展空间，明确相应的指标管控要求。强化生态空间管控明确市级生态走廊与区级生态走廊中森林覆盖率、建设用地占比控制指标。
2.4
完善规划管控内容传导机制
为建立与 都市区相匹配的郊区新市镇，推动城乡一体化与全域均衡发展。在本次规划编制过程中，严格按照上位规划要求引导谋划新河全域发展布局，落实上位规划中确定的人口规模、生态底线、用地底线等刚性管控内容。同时结合新河镇近期重点公共服务设施建设需求，做好总体规划与详细规划之间的衔接指引，在控制性详细规划未修编之前，做好近期公共服务设施项目的建设实施的审批和管控，编制单元控制图则与近期重点攻关服务设施图则，保障与控制性详细规划衔接与近期公共服务设施项目建设实施。在“承接上位规划”方面，严格落实上位规划确定的控制性管控内容，结合新河镇实际情况落实引导性管控内容。在“引导下位规划”方面，结合近期建设实施计划，按照城镇单元与乡村单元不同的管控需求，制定控规单元图则与近期重点公共基础设施实施专项控制性详细规划图则。
规划管控传导体系图
2.5
以人为本统筹布置全域公共服务要素布局
落实“人民城市”的核心发展理念，体现了以人民为中心的发展思想，促进城乡空间有机融合，通过统筹全域公共服务设施建设空间布局，满足新河镇人民群众对美好生活的向往。划定生态保护及文化保护红线，满足新河居民对公共活动空间的需求；以人为本科学合理配置公共服务要素布局，以构建15分钟生活圈为目标，因地制宜、切合本地居民实际需求，保证新河镇城乡居民都能享受现代、生态、富足的文明生活。
2.6
强化近期发展重点，侧重指导实施
在远期发展目标的指引下，结合发展实际情况，制定工业发展、文化旅游及城乡建设近期工作重点。促进富盛经济开发区业转型升级，近期重点加快产业转型升级速度，倡导工业减量、产业转型发展，设立产业准入门槛，引入创新型项目与功能，保持镇域经济可持续增长。制定近期旅游发展计划，整合镇域旅游资源，打造上海特色“红绿融合”旅游目的地；充分发挥其烈士陵园、崇明岛登陆纪念碑等红色旅游资源核心要素的优势与影响力，整合全域乡村旅游资源，完善旅游服务接待设施。在城镇的近期建设方面，以公共服务设施、保障性住房建设为重点，明确近期重点发展区域、重点建设项目，制定近期建设用地减量化工作目标，谋划镇区近期城市更新片区。
2.7
上海新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制的借鉴意义
本轮上海新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制过程中主要从工作组织机制、编制技术路径、实施管控方法三个方法做出创新性探索。
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2.7.1工作组织机制创新
在上海市新市镇“两规合一”编制过程中，由各区规划和自然资源局联合乡镇地方*府组织编制，以上海市规划和自然资源局中规划和土地管理部门为技术和成果共同审查责任部门，上海市地质调查研究院配合完成入库文件的技术审查，汇同市、区各级相关部门共同参与初步方案与规划草案审查。
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2.7.2编制技术依据创新
上海市为推进新市镇层面城乡规划和土地利用总体规划“两规合一”，制定《上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制审批操作管理规程（试行）》与《上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划（含近期重点公共基础设施专项规划）编制技术要求和成果规范（试行）》，作为规划编制流程与技术依据，规范“两规合一”规划编制和审批。
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2.7.3实施管控方法创新
在本次规划编制过程中，借鉴上海市控制性详细规划管控经验，通过制定统一规划数据成果标准，建立上海新市镇“两规合一”技术平台，方便未来实现市、区、镇垂直管控体系；通过量化目标与定位，科学制定城市发展与生态保育目标体系，为规划实施与监督考核提供基础；在数字平台、量化目标与法规制定方面为乡镇国土空间规划编制在实施管控方面探索路径与积累经验。
结语
上海新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制既是落实上海“两规合一”工作，也是解决上版总体规划与土地利用规划之间无法协调统一问题与矛盾的重要方法。本文通过对《上海市崇明区新河镇国土空间规划（-）》编制实践的分析和解读，探索“五级三类”国土空间规划体系中乡镇国土空间规划编制的技术路径、工作重点和创新性内容。提出运用综合性思维方式传承乡镇总体规划与土地利用规划作用与任务，落实市、县、区级国土空间规划目标定位与空间布局，制定统一的基期要素与规划要素母图，梳理发展性和保护性空间图斑及边界，科学合理构建数据化的目标管控体系，做好与详细规划之间的衔接作用，完善规划传导内容与传导机制，形成完善的规划成果数据库。
作为统筹乡镇全域国土空间用途与使用管制的法定依据，乡镇国土空间规划必须坚持发展与保护并重，科学布局发展性空间与保护性空间；坚持兼顾全域统筹，制定全域发展“一张蓝图”统一管控各类空间用途；坚持以人民为中心，科学合理布置公共服务、公共活动等公共要素布置；坚持建立科学管控体系，通过乡镇国土空间规划数据库做好相关规划间的统一与协调，构建垂直管控平台。在国土空间规划体系构建的初步阶段，随着对各层级国土空间规划编制的研究与探索日趋成熟，乡镇国土空间规划必须立足乡镇作为最基本单元的价值与意义，打破由于原来制度造成的壁垒，为乡镇全域统筹发展与保护空间赢得先机，传承乡镇总体规划与土地利用规划价值与意义，顺应生态文明建设与高质量发展的新要求。
未来由于全国东西部各地乡镇发展阶段、生态本底、特色资源、人口层次、发展要素等方面存在巨大的差异，各地乡镇国土空间规划编制工作应当因地制宜，结合地方*府、上级主管部门及相关规范*策要求，科学合理制定各地乡镇国土空间规划具体编制工作技术方法与重点工作内容。
项目档案
ProjectArchives
项目名称：《上海市崇明区新河镇国土空间规划（-）》
编制单位：深圳市城市规划设计研究院有限公司
委托方：崇明区规划和自然资源局
项目成员：王晓宇、王进、童*英、乔珍、陈晓君。
项目概述：《上海市崇明区新河镇国土空间规划（-）》为我院服务上海市法定规划编制项目之一。在新一轮上海市总体规划要求下，细化落实崇明区建设“ 生态岛”的总目标，夯实生态田园底线，协调城乡建设空间，制定减量化工作重点，引导控制性详细规划编制及近期重点公共设施建设，探索 基本农田占补平衡路径，为乡镇层级国土空间规划编制积累经验。
*本文已收录进《中国城市规划年会论文集》，以墙报形式在年会集中展示。
参考文献
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许珂.“两规合一”背景下对上海新市镇总体规划编制的思考[J].上海城市规划，(5）:72-77
熊健,范宇,宋煜.关于上海构建“两规融合、多规合一”空间规划体系的思考[J].城市规划学刊，(3）:28-37
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周璞,刘天科,靳利飞.健全国土空间用途管制制度的几点思考例[J].生态经济，(6）:-
