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文
侯佳儒太和智库研究员、中国*法大学绿色发展战略研究院院长、北京法律谈判研究会会长；刘尉中国*法大学博士研究生
现代流域立法始于20世纪初期，标志是流域空间成为独立的法律规制对象。年澳大利亚的《墨累河水协定》在法律上明确了流域单元和流域管理的理念。年美国的《田纳西河管理法》授权成立田纳西河流域管理局，开创了由统一的流域管理机构高效管理与充分保护流域的先河。[1]年国际法委员会针对国际河流立法确立了流域一体化原则。自20世纪60年代以来，现代流域立法又呈现出从地方分散立法为主转向中央统一立法、从单项立法转向综合立法的趋势，并逐渐形成普遍性流域立法和流域特别立法两种模式。[2]
在我国，水利部于年首次提出长江和*河专门立法的建议。历经三审，《长江保护法》终于在年12月26日颁布，目前*河立法也提上了议程。年9月18日，习近平总书记在视察郑州时发表的重要讲话中明确，*河流域生态保护与高质量发展是重大国家战略。年11月20日，水利部、发展改革委牵头成立*河立法起草工作小组，正式启动*河立法起草工作。
流域立法无定式。各国针对特定流域的立法，都要综合相应流域的自然与人文因素，充分考虑该流域的自然风貌、地理环境、经济社会发展、流域功能及领域问题的特殊性，进而确定该流域立法的形式、内容和立法模式。对于*河立法而言，我们要充分认识*河问题的特殊性，把握*河流域独特的水情、省情、民情、社情，要深刻挖掘*河流域不同于国内外其他河湖流域的治理需求和立法需求。因此，新时代的*河立法必须从*河出发，坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一的总体思路，瞄准*河流域治理的重大问题和突出问题，精准“把脉”，找准“病灶”，对症“下药”，才能为*河流域治理科学地开出法律“良方”。
一、以问题为导向推动*河立法
*河立法应坚持问题导向，就是要在立法过程中敏锐地发现*河问题、客观地分析*河问题、切实地解决*河问题。问题是推动*河立法深入的实践动力，也是*河立法科学性的重要保障。要对*河立法开展深入调查研究，从实践中发现问题，从国家战略部署中提炼问题，进而形成全面、准确、务实、切中要害的*河立法问题清单。
（一）一个总体问题
*河流域生态保护与高质量发展是重大国家战略。习近平总书记指出，“共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障*河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬*河文化，让*河成为造福人民的幸福河”。这是在*河流域面临生态环境恶化、经济欠发达的双重压力的现实背景下，对统筹推进*河流域物质文明、*治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面发展的高度凝练，为新时代*河治理指明了总体方向。
新时代*河立法就是要立足*河流域绿色发展与法治建设的现状，通过建立、健全法律制度体系，为*河流域生态保护与高质量发展重大国家战略的落地提供法律方案。*的十八大以来，针对新时期中国社会面临的特殊挑战和问题，已经形成一系列新观念新思想新战略，完善了我国*河流域治理的顶层设计，具有战略性、针对性和可操作性，*河立法应以此为引导并在立法中予以落实。
据此，用法治思维和法治手段保障*河流域生态保护与高质量发展重大国家战略的落实落地，这应当是新时代*河立法的总体问题。具体而言，就是要以*和国家提出的各项方针*策为指导，聚焦*河流域生态保护与高质量发展重大国家战略，集中全部有效资源，着力发现、分析和解决该重大国家战略实施过程中的法律问题。
要加强对*河立法的理论研究。当前*河立法研究的任务之一，是将新时期有关生态文明、依法治国、国家治理现代化、区域协调发展、大江大河流域治理等重大战略、方针和*策，尤其是习近平总书记年9月18日在*河流域生态保护与高质量发展座谈会上，针对*河流域生态保护和高质量发展提出的主要任务目标和行动方案，转化为法律职业语言表述（语言转化）；将*河流域的战略问题、*策方针问题转变为法律专业问题（问题转化）；要为*河流域重大国家战略在法律领域落地寻找理论支撑，用法学范畴重新予以界定、分析和论证，进而为*河流域立法夯实理论基础，建构理论体系（理论工具选择）；要分析、识别*河流域立法应解决的主要问题和需要建立健全的重要制度（问题识别）；要为*河流域生态保护和高质量发展提供法律解决方案（制度设计）。
（二）两组具体问题清单
*河立法的总体问题可以进一步细分，形成两组问题清单。
一是宏观层面和理论层面的问题清单。习近平总书记年9月18日在*河流域生态保护与高质量发展座谈会上强调“加强重大问题研究”，同时指出下一步工作的五大“主要任务目标”——加强生态环境保护、保障*河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动*河流域高质量发展以及保护、传承、弘扬*河文化。习总书记针对*河治理指出的重大问题和主要任务目标，贯穿着强烈的问题意识和鲜明的问题导向，为*河立法指明了立法需求、任务目标和主要内容。通过寻求*河治理五大任务目标的法治实现方式，*河立法研究要解决新时代*河立法面临的重大理论和实践问题：（1）探索生态文明建设理念如何落地；（2）探索全面推进依法治国战略如何落地；（3）探索国家治理体系和治理能力现代化战略如何落地；（4）探索区域协调发展战略、十九届四中全会提出的“加强长江、*河等大江大河生态保护和系统治理”任务如何实现。概而言之，就是要解决*河流域生态保护与高质量发展重大国家战略在法律领域的落地问题。
二是微观层面和制度措施层面的问题清单，即在运用法治思维和法治方式落实*河流域生态保护与高质量发展重大国家战略的过程中，设计具体法律制度时需要解决的法律问题清单。围绕*河流域生态文明法治建设，以《*河法》为预设研究成果，*河立法研究至少要将下列五方面法律问题作为研究的起点和先导：（1）*河流域立法的目标、价值和原则体系；（2）*河流域立法的重点法律制度体系设计以及法律制度运行机制；（3）*河流域立法的机制体制创新；（4）*河流域立法的法律责任体系；（5）*河流域生态保护与高质量发展的法治化路径。*河立法研究要依循科学规律和基本法理，将*河流域生态保护与高质量发展战略中蕴含的治理目标转化为立法目标，确定为*河立法的价值取向，提炼出*河立法原则，落实到具体法律制度设计和机制体制创新中，确立严明的生态环境责任制度，通过切实可行、科学的法治化路径，使上述价值目标、立法原则、制度体系、体制机制真正“入法”。
图1：*河立法研究的问题清单
二、以目标为导向推动*河立法
*河立法以目标为导向，就是要把*河流域生态保护与高质量发展的愿景转化为行动，落实为可操作的法律解决方案。具体来说，*河立法研究的总体目标是要将*河流域生态保护与高质量发展纳入法治轨道，同步实现*河流域绿色发展和*河流域良法善治的双重目标。其中，*河流域的绿色发展是价值性目标，*河流域治理的良法善治是工具性目标。
图2：*河立法研究的目标体系
（一）*河立法的价值性目标：绿色高质量发展
*的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义事业总体布局，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、*治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。生态文明建设理论是新时代共产*关于生态文明建设的新思想新论断新要求，是共产*带领人民建设“美丽中国”的重要理论话语体系，为建设美丽中国指明了前进方向和实现路径。*河流域生态保护与高质量发展是美丽中国的必然要求，*河流域治理要以生态文明建设理论作为重要指针。将生态文明理念贯彻到*河流域法治建设的目标、价值和原则体系中，是*河立法的重要任务之一。
另一方面，以生态文明理念引导流域立法，将“五位一体”理念贯穿于*河流域生态保护与高质量发展全过程，从国家层面统筹规划，创新流域治理体制机制，也为生态文明法治化提供了实现路径。由于流域问题的复合性、跨域性，流域治理直指现行体制机制症结乃至整体治理模式的转型。立足流域的“切口”，考验国家治理体系和治理能力，流域立法将成为生态文明建设的重要支撑。通过创新流域治理制度体系和体制机制，将十八大以来确立的环境与发展综合协调机制提升到法律层面，对流域内的各类法律关系进行深度的利益调整，落实最严格的生态文明制度体系建设，既是对法学理论与法律实践提出的新挑战，更是为建设“幸福河”的现实所亟需。
（二）*河立法的工具性目标：良法善治
“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家”是治理国家的基本方略，习近平法治思想是新时期建设社会主义法治国家的重要理论指南。全面依法治国理论对我国法治建设的目标、任务、原则、重大措施和方略进行了全面论述，对我国社会主义法治事业提出了新思想新论断和新要求。用全面依法治国新理念新思想新战略指导*河流域的治理和发展，实现*河流域的“良法之治”，是推进*河流域生态保护与高质量发展的题中之义，也是全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。
*的十九届四中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”理论，该理论是我国新时期共产*如何带领人民治国理*的重要理论话语体系。通过“国家治理体系和治理能力现代化”理论指导和阐释*河流域治理，实现*河流域“善治”，是*河立法研究的又一重要任务。*的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，以及中共中央办公厅、国务院办公厅于年印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，为*河流域的“善治”指明了方向，奠定了理论基础，提出了具体任务目标。
*河立法必须以“良法善治”理论为指导，以“良法善治”为目标。既要从静态角度看法律，建立、健全相应法律制度体系，创新体制机制；又要从动态角度看法律，
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